RESOLUCIÓN DE CONVENIO PARA CONSTRUCCIÓN CELEBRADO ENTRE GOBIERNO REGIONAL Y LOCAL BAJO LA LEY DE CONTRATACIONES Y ADQUISICIONES DEL ESTADO ES UN ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNABLE
En la Casación Nº 13935–2013
CALLAO (publicada en el Diario Oficial el 30 de abril de 2015; Pg. 62279); la
Corte Suprema determina que las resoluciones que resuelven un Convenio celebrado
por un Gobierno Regional y una Municipalidad para la construcción de un
Santuario bajo la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado –Ley Nº
26850–; constituyen un acto administrativo dictada bajo el alcance de las
normas que regulan sus atribuciones, subsumiéndose además dentro del supuesto de
hecho previsto en el artículo 4 inciso 5) de la Ley Nº 27584 pudiendo ser objeto
de impugnación en el proceso contencioso administrativo:
CAS. Nº
13935–2013 CALLAO. SUMILLA: El artículo 148 de nuestra Constitución Política
consagra dentro de nuestro ordenamiento jurídico la vigencia del sistema de
control jurisdiccional de las actuaciones de la Administración Pública. Lima,
treinta de octubre de dos mil catorce.- LA SALA DE DERECHO CONSTITUCIONAL Y
SOCIAL PERMANENTE DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA REPÚBLICA.- VISTOS:
de conformidad con el Dictamen Fiscal Supremo en lo Contencioso
Administrativo; en Audiencia Pública llevada a cabo en la fecha, con los
Señores Jueces Supremos Sivina Hurtado – Presidente, Walde Jáuregui, Acevedo
Mena, Vinatea Medina y Rueda Fernández; producida la votación con arreglo a
la Ley, se emite la siguiente sentencia: 1. RECURSO DE CASACIÓN: Viene a
conocimiento de esta Sala Suprema el recurso de casación interpuesto por la
Municipalidad Provincial de Callao, de fecha trece de agosto de dos mil
trece, obrante a fojas quinientos treinta y dos contra la sentencia de vista,
de fecha veintiocho de mayo de dos mil trece, obrante a fojas quinientos diez
que confirma la sentencia apelada, de fecha veinticinco de octubre de dos mil
doce, obrante a fojas cuatrocientos setenta y dos que declaró improcedente la
demanda. 2. CAUSALES DEL RECURSO: Mediante resolución de fecha tres de junio
de dos mil catorce, obrante a fojas cincuenta y dos del cuaderno de casación
formado en esta Sala Suprema, se ha declarado procedente el recurso por la
denuncia de infracción normativa por inaplicación del artículo 148 de la
Constitución Política del Perú, así como de los artículos 1 y 3 del Texto
Único Ordenado de la Ley del Proceso Contencioso Administrativo, la cual es
sustentada por la parte recurrente señalando que la sentencia de vista,
objeto de impugnación, ha hecho caso omiso a lo resuelto por la Corte Suprema
de Justicia, al señalar que la nulidad de las resoluciones administrativas
cuestionadas no es susceptible de ventilarse en la vía contenciosa
administrativa, sin expresar una fundamentación que sustente debidamente esta
afirmación; asimismo, señala que la sentencia de vista alude erradamente a la
existencia de un nuevo tipo de acto administrativo, que no puede ser
impugnado en la vía contenciosa administrativa, denominándolo “actuaciones de
la administración en el plano contractual”; sin que exista sustento legal
capaz de sostener esta opinión. 3. CONSIDERANDO: Primero: A partir del
análisis de los autos, se advierte que el presente proceso ha sido iniciado
con motivo de la demanda contenciosa administrativa interpuesta a fojas ciento
cuarenta y uno, por la Municipalidad Provincial de Callao, a través de la
cual pretende que el órgano jurisdiccional declare la nulidad de la
Resolución de Gerencia General Regional Nº 172-2005-Región Callao-GGR del
veinte de junio del dos mil cinco y la Resolución Ejecutiva Regional Nº
203-2005-Región Callao-PR del veinticinco de agosto del dos mil cinco, por
medio de las cuales el Gobierno Regional del Callao formalizó la resolución
del Convenio Nº 03801-CTAR CALLAO y aprobó la liquidación del mismo con un
saldo a su cargo de la demandante por la suma de S/. 4,758.19 (cuatro mil
setecientos cincuenta y ocho con diecinueve/cien nuevos soles). Segundo: Esta
demanda ha sido declarada improcedente por las instancias de mérito
(rehusándose a resolver el fondo de fondo de la presente controversia), al
considerar que las resoluciones que son objeto de cuestionamiento por la
Municipalidad Provincial de Callao no constituyen actos administrativos
susceptibles de impugnación dentro de la vía contenciosa administrativa, sino
disposiciones administrativas dictadas por el Gobierno Regional del Callao
dentro del marco de una relación contractual. Tercero: En relación a este
asunto, conviene recordar que el artículo 148 de nuestra Constitución
Política del Estado consagra dentro de nuestro ordenamiento jurídico la
vigencia del denominado sistema de control jurisdiccional de las actuaciones
de la Administración Pública, por medio del cual el legislador prevé la
posibilidad de que los actos u omisiones de la Administración sean sometidos
a un medio de fiscalización a cargo del Poder Judicial (proceso contencioso
administrativo), con el propósito de vigilar que éstos observen debidamente
el principio de legalidad. Cuarto: En efecto, en tanto que el principio de
legalidad sujeta la totalidad de las actuaciones de la Administración al
imperio de la Constitución Política del Estado y la Ley, exigiendo que cada
uno de sus actos u omisiones encuentren como presupuesto necesario una norma
jurídica que sustente su vigencia, el artículo 148 de la Carta Política, al
declarar que las resoluciones administrativas que causan estado son
susceptibles de impugnación mediante la acción contencioso administrativa,
establece el medio a través del cual será posible ejercer el control jurídico
a los actos de la Administración y garantizar la vigencia del principio de
legalidad. Y en ese mismo sentido, el artículo 1 de la Ley Nº 27584, Ley que
regula el Proceso Contencioso Administrativo prevé que la acción contencioso
administrativa tiene por finalidad el control jurídico por el Poder Judicial
de las actuaciones de la administración pública sujetas al derecho
administrativo y la efectiva tutela de los derechos e intereses de los
administrados. Quinto: El sistema de control jurídico que representa el proceso
contencioso administrativo tiene, además, dentro de nuestro marco normativo,
una vocación de marcada exclusividad, en la medida que la fiscalización a las
actuaciones de la Administración deberá ser ejercida por el Poder Judicial
dentro del proceso contencioso administrativo, en atención al artículo 3 de la
Ley Nº 27584, Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo, salvo los
casos en los que se encuentre reconocida para el interesado la posibilidad de
recurrir a los procesos constitucionales. Sexto: Ahora bien, a efectos de
determinar los supuestos específicos en los cuales será posible acceder al
proceso contencioso administrativo para la impugnación de una actuación de la
Administración, el artículo 4 de la ley antes mencionada prevé que son
impugnables en este proceso: 1) los actos administrativos y cualquier otra
declaración administrativa; 2) el silencio administrativo, la inercia y
cualquier otra omisión de la administración pública; 3) la actuación material
que no se sustenta en acto administrativo; 4) la actuación material de
ejecución de actos administrativos que transgrede principios o normas del
ordenamiento jurídico; 5) las actuaciones u omisiones de la administración
pública respecto de la validez, eficacia, ejecución o interpretación de los
contratos de la administración pública, con excepción de los casos en que es
obligatorio o se decida, conforme a ley, someter a conciliación o arbitraje
la controversia; y 6) las actuaciones administrativas sobre el personal
dependiente al servicio de la administración pública. Séptimo: En el presente caso, la actuación administrativa que es
objeto de impugnación en la demanda se encuentra constituida por i) la
Resolución de Gerencia General Regional Nº 172-2005-Región Callao-GGR, del
veinte de junio de dos mil cinco, y ii) la Resolución Ejecutiva Regional Nº
203-2005-Región Callao-PR, del veinticinco de agosto de dos mil cinco; por
medio de las cuales el Gobierno Regional del Callao materializó la decisión
de resolver el Convenio Nº 038-01CTAR CALLAO y, a su vez, aprobó la
liquidación del mismo con un saldo a cargo de la Municipalidad Provincial del
Callao por la suma de S/. 4,758.19 (cuatro mil setecientos cincuenta y ocho
con diecinueve/cien nuevos soles). Octavo: Estas resoluciones han sido dictadas
por el Gobierno Regional del Callao dentro del marco del Convenio Nº
038-01-CTAR CALLAO, el cual, de acuerdo a lo que se desprende del análisis de
fojas seis y siguientes, fue celebrado entre el Consejo Transitorio de
Administración Regional del Callao y la Municipalidad Provincial del Callao
para la construcción del Santuario Carmen de la Legua y ambientes de servicio
pastoral y social, bajo la regulación contenida en la Ley de Contrataciones y
Adquisiciones del Estado –Ley Nº 26850–; y contienen la manifestación de
voluntad del Gobierno Regional del Callao de dejar sin efecto este convenio y
liquidar los resultados económicos del mismo, regida bajo las normas que
regulan la actuación de la Administración. Noveno: En este contexto, puede
advertirse que las resoluciones impugnadas no solo constituyen una actuación
de la Administración dictada bajo el alcance de las normas que norman sus
atribuciones, sino que, además, se subsumen válidamente dentro del supuesto
de hecho previsto en el artículo 4 inciso 5) de la Ley Nº 27584 para ser
susceptibles de impugnación dentro del proceso contencioso administrativo
(debiendo precisarse, en este extremo, que el Convenio Nº 038-01CTAR CALLAO
no contiene en ninguno de sus extremos cláusula arbitral que limite los alcances
de la jurisdicción estatal). Razón por la cual, la decisión adoptada por las
instancias de mérito, de inhibirse de conocer el fondo de la controversia,
infringe los alcances del artículo 148 de la Constitución Política del
Estado, en tanto que rehúye el ejercicio de control jurisdiccional de las
actuaciones de la Administración Pública en el caso concreto; por lo cual
corresponde remitir el presente expediente a las instancias de mérito, a
efectos que se pronuncien sobre el fondo de la litis. 4. DECISIÓN: Por tales
consideraciones: declararon FUNDADO el recurso de casación interpuesto por la
Municipalidad Provincial de Callao, de fecha trece de agosto de dos mil
trece, obrante a fojas quinientos treinta y dos; en consecuencia, NULA la
sentencia de vista, de fecha veintiocho de mayo de dos mil trece, obrante a
fojas quinientos diez; e INSUBSISTENTE la sentencia apelada, de fecha
veinticinco de octubre de dos mil doce, obrante a fojas cuatrocientos setenta
y dos; y ORDENARON la remisión de los autos al Juzgado de origen, a efectos
que dicte un nuevo pronunciamiento, resolviendo el fondo de la controversia;
en los seguidos por la Municipalidad Provincial de Callao contra el Gobierno
Regional del Callao, sobre Acción Contencioso Administrativa; MANDARON la
publicación de la presente resolución en el Diario Oficial El Peruano conforme
a ley; y los devolvieron.- Juez Supremo Ponente: Acevedo Mena.- SS. SIVINA
HURTADO, WALDE JÁUREGUI, ACEVEDO MENA, VINATEA MEDINA, RUEDA FERNÁNDEZ C-1225155-79
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26 de mayo de 2015
