EL PROCESO DE CUMPLIMIENTO Y LA VIRTUALIDAD JURÍDICA: A PROPÓSITO DE LOS DIEZ AÑOS DEL CÓDIGO PROCESAL CONSTITUCIONAL
EL PROCESO DE CUMPLIMIENTO Y LA VIRTUALIDAD JURÍDICA: A
PROPÓSITO DE LOS DIEZ AÑOS DEL CÓDIGO PROCESAL CONSTITUCIONAL
Hace diez años –en diciembre de 2004- entró en
vigencia el Código Procesal Constitucional, marcando un hito en la historia
jurídica de nuestro país. Durante este periodo se produjeron modificaciones
legislativas en algunos de sus artículos, pero principalmente, la
jurisprudencia de nuestro Tribunal Constitucional ha generado que ciertas
disposiciones sean apreciadas ya no solo a partir de su contenido sino, también
desde la perspectiva de los precedentes vinculantes y doctrina jurisprudencial
vinculante. De allí que no sea actualmente posible aplicar las disposiciones
del Código Procesal Constitucional, si no consideramos tanto los precedentes
como la doctrina señalada.
En este sentido, el proceso constitucional de
cumplimiento ha sido objeto de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y
en especial del precedente vinculante contenido en la STC Nº 0168-2005-PA/TC
del 29/09/2005 que determina los requisitos de procedencia de las demandas de
cumplimiento[1].
Tales requisitos, en la práctica, han contribuido positivamente al empleo y procedencia
del proceso de cumplimiento; requisitos que son empleados incluso por los órganos
jurisdiccionales del Poder Judicial en los procesos de cumplimiento
administrativo regulado por la Ley Nro. 27584.
Sin embargo, cabe preguntarse qué sucedería si
la resolución administrativa cuyo cumplimiento se demanda, es evidentemente
contraria a la Constitución o a las leyes; en estos casos los órganos
jurisdiccionales ¿necesariamente deberán ordenar el cumplimiento de tal
resolución aún a sabiendas que contravienen la Constitución o las leyes?
Un ejemplo hipotético y extremo nos permitirá
graficar de mejor manera el problema: En el año 2000 se emite una Resolución de
Alcaldía de la Municipalidad por la que a
Juan se le adjudica en propiedad el río Rímac. Luego de transcurridos 14 años
Juan cursa un documento notarial a la Municipalidad respectiva para que dentro
de diez útiles siguientes a la presentación de tal documento, cumpla con hacerle
entrega del río. Transcurrido el plazo señalado y ante el silencio de la
requerida, Juan interpone la demanda correspondiente. En este caso, ante el
incumplimiento de la mencionada resolución: ¿El juez deberá ordenar que se
entregue el río al “nuevo propietario”? ¿Sólo deberá apreciar el incumplimiento
en la entrega y sin examinar la constitucionalidad o legalidad del derecho
reclamado, deberá ordenar que se cumpla con lo requerido? Veamos un par de
posibles respuestas a partir de criterios esgrimidos en la jurisprudencia en
otros casos parecidos.
1. Improcedencia
de la evaluación de la validez legal del acto administrativo en un proceso de
cumplimiento
Para Fix Zamudio básicamente el proceso de
cumplimiento implica la solicitud ante un tribunal para que expida un
mandamiento que ordene a una autoridad que cumpla con atribuciones que le
confieren las disposiciones legales. Concordamos con esta idea general del
proceso de cumplimiento y que en esencia consideran tanto el Código Procesal
Constitucional como la Ley Nº. 27584 en cuanto al cumplimiento administrativo.
La Primera Sala de Derecho
Constitucional y Social Transitoria de la Corte Suprema en la sentencia recaída
en la Casación N° 652-2012-Lima[2]
determinó que el acto administrativo que adquirió firmeza no puede ser
cuestionado en un procedimiento contencioso administrativo de cumplimiento por
cuanto se afectaría el principio de seguridad jurídica; por lo que de existir
un vició en tal acto deberá demandarse la nulidad de resolución administrativa
o declararse la nulidad administrativa de oficio, ya que se vulneraría el
principio de la cosa decidida de la actuación administrativa, conformante del derecho
fundamental al debido proceso en sede administrativa como lo sostiene el
Tribunal Constitucional en la STC N° 413-2000-PA/TC. Si bien es cierto que se
trató de un proceso de cumplimiento administrativo, también lo es que en la
práctica se aplican similares criterios y requisitos que el cumplimiento
constitucional, por lo que tal criterio resulta de importancia para el tema
tratado.
De
aplicarse dicho criterio jurisprudencial, no le quedaría más remedio al
juzgador que declarar fundada la demanda de cumplimiento ante la renuencia de
la Municipalidad y ordenar la entrega del río al demandante, por cuanto la
resolución adquirió la calidad de cosa decidida no siendo factible en esta
clase de procesos apreciar la virtualidad jurídica o validez legal del derecho
cuyo cumplimiento se reclama, debiendo demandarse en otro proceso la nulidad
del acto; aunque en el caso hipotético ya no sería posible al haber
transcurrido 14 años. En definitiva el órgano jurisdiccional se convierte en el
proceso de cumplimiento en el ejecutor de las decisiones de la Administración
Pública, sin posibilidad de cuestionamiento alguno.
2. Procedencia del esclarecimiento del derecho reconocido
al reclamante: la virtualidad jurídica
El Tribunal Constitucional en reiterada
jurisprudencia –como la contenida en la STC Nº 00102-2007-PC/TC y
14040-2011-PC/TC- al referirse a los requisitos del proceso cumplimiento
señalados en la STC Nº 00168-2005-PC/TC en concordancia con el Art. 200 inciso
6 de la Constitución, expresa que el juzgador debe necesariamente verificar dos
aspectos puntuales como son la actitud renuente del obligado a cumplir con la
ley o el acto administrativo y la verificación de la características mínimas
comunes tanto del mandato de la norma legal, como del acto administrativo o de
la orden de emisión de una resolución o un reglamento. De no cumplirse con los
aspectos señalados la vía de cumplimiento no es la idónea.
En la STC Nº 00102-2007-PC/TC señaló, respecto al
fondo del asunto y luego de verificarse los requisitos de procedencia, la
necesario evaluación en primer lugar del acto administrativo el cual debe
contener el reconocimiento del derecho
incuestionable del reclamante y en segundo lugar, que se individualice al
beneficiario. Respecto al primero, determina expresamente que se debe verificar
la virtualidad del mandato, al considerar que:
“El cuestionamiento al derecho reconocido en el acto
administrativo puede efectuarse con posterioridad a la verificación de
los requisitos mínimos comunes, siempre que no se haya comprobado la existencia
de una controversia compleja derivada de la superposición de actos
administrativos, o que el derecho reclamado esté sujeto a interpretaciones
dispares. Así, cuando deba efectuarse un pronunciamiento sobre el fondo de la
controversia se deberá revisar si existe algún cuestionamiento al derecho
reconocido al reclamante, pues de haberlo –a pesar de la naturaleza del proceso
de cumplimiento– corresponderá su esclarecimiento. De verificarse que el
derecho no admite cuestionamiento corresponderá amparar la demanda; por el
contrario, cuando el derecho sea debatido por algún motivo, como por ejemplo
por estar contenido en un acto administrativo inválido o dictado por órgano
incompetente, la demanda deberá desestimarse, en tanto el acto administrativo
carece de la virtualidad suficiente para configurarse en un mandato por no
tener validez legal. En este supuesto, el acto administrativo se ve afectado en
su validez, al sustentarse en normas que no se ciñen al marco legal
previsto para el otorgamiento del beneficio, lo que significa que no contienen
un derecho incuestionable”[3].
De acuerdo a tal fundamento, reiterado en varias
sentencias del Tribunal, el mandamus
no será exigible en el proceso de cumplimiento si el acto administrativo carece
de virtualidad y legalidad suficientes; por ende, para tal fin en el proceso de
cumplimiento sí es factible esclarecer los cuestionamientos al derecho
reconocido al reclamante.
Para el Tribunal Constitucional, “la virtualidad del mandato
contenido en el acto administrativo dependerá de su validez legal, es decir si
en su formulación se respetó el marco de la legalidad haciéndolo un derecho
incuestionable para el reclamante”[4];
de lo contrario la demanda devendrá en infundada al carecer de validez legal[5].
3. Conclusión
Teniendo en cuenta los fundamentos de ambos
criterios, de aplicarse la primera a nuestro caso hipotético, el órgano
jurisdiccional deberá ordenar la entrega del río a Juan sin mayor
cuestionamiento ni análisis sobre la validez legal del mandamus. Por el contrario, de aplicarse la virtualidad jurídica,
la demanda sería infundada al carecer el mandamus
de validez legal. A nuestra parecer la solución planteada por el Tribunal
Constitucional en la STC Nº
00102-2007-PC/TC y 14040-2011-PC/TC
(entre otras), resulta ser la más adecuada y la más justa en un Estado de
Derecho Constitucional y Democrático, donde debe primar la Constitución y las
leyes; el interés general por sobre el particular.
Diciembre de 2014
* Doctor en Derecho,
docente de la Escuela de Post Grado de la Universidad Católica de Santa María
de Arequipa.
Artículo publicado en Suplemento Jurídica Nro. 537 del martes 10 de febrero de 2015 del Diario
oficial El Peruano, Lima – Perú, Pp. 4 - 5.
[1] “14. Para que el cumplimiento
de la norma legal, la ejecución del acto administrativo y la orden de emisión
de una resolución sean exigibles a través del proceso de cumplimiento, además
de la renuencia del funcionario o autoridad pública, el mandato contenido en
aquellos deberá contar con los siguientes requisitos mínimos comunes: // a) Ser
un mandato vigente. // b) Ser un mandato cierto y claro, es decir, debe
inferirse indubitablemente de la norma legal o del acto administrativo. // c) No
estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares. // d) Ser
de ineludible y obligatorio cumplimiento. // e) Ser incondicional. // Excepcionalmente, podrá tratarse de un mandato condicional,
siempre y cuando su satisfacción no sea compleja y no requiera de actuación
probatoria. // Adicionalmente, para el caso del cumplimiento de los actos
administrativos, además de los requisitos mínimos comunes mencionados, en tales
actos se deberá: // f) Reconocer un derecho incuestionable del reclamante. //
g) Permitir individualizar al beneficiario”.
[2] “Décimo: Que, en
cuanto al cumplimiento de un acto administrativo: que dentro de sus
disposiciones contiene un derecho reconocido por la Administración a favor del
demandante (nombramiento como servidor público). Al respecto, debe sostenerse
que no cabe evaluar la procedencia o no de dicho derecho en un proceso como
este, cuya finalidad es sólo ordenar a la administración pública la realización
de una determinada actuación a la que se encuentra obligada en virtud del acto
administrativo firme. En efecto, los vicios que pueda presentar el acto
administrativo que se requiere ejecutar no pueden ser objeto de estudio en un
proceso de esta naturaleza, toda vez que para dicho fin la Ley ha previsto las
figuras jurídicas correspondientes como la nulidad administrativa… o la acción
de nulidad de resolución administrativa dentro de un proceso contencioso
administrativo…”.
[5] Tal situación se produce,
por ejemplo, cuando se interpone un proceso de cumplimiento para que se cumpla
una Resolución Ejecutiva Regional que reconoce a favor de un pensionista del
régimen del D.L. 20530 una nivelación de subvención alimenticia en el año 2010
pese ser contraria a la Leyes Nos. 28389; 28449 y al Art. 103 de la
Constitución, al no ser un derecho exigible.