LA BONIFICACIÓN POR PREPARACIÓN DE CLASES NO CORRESPONDE A LOS JUBILADOS DEL D.L. Nº 20530 AÚN CUANDO LA ADMINISTRACIÓN LA HAYA RECONOCIDO POR RESOLUCIÓN AL CARECER DE VIRTUALIDAD JURÍDICA

LA BONIFICACIÓN POR PREPARACIÓN DE CLASES NO CORRESPONDE A LOS JUBILADOS DEL D.L. Nº 20530 AÚN CUANDO LA ADMINISTRACIÓN LA HAYA RECONOCIDO POR RESOLUCIÓN AL CARECER DE VIRTUALIDAD JURÍDICA

 

El 1º de diciembre de 2014 el Tribunal Constitucional publicó la Sentencia recaída en el Exp. Nº 02644 2013-PC/TC que resolvió el Recurso de agravio constitucional interpuesto por don H. O.P. contra la resolución del 2 de abril de 2013, expedida por la Primera Sala Mixta de la Corte Superior de Justicia de Junín, que declaró improcedente la demanda de autos.

 

Al respecto, el recurrente interpuso demanda de cumplimiento contra la Unidad de Gestión Educativa Local de Huancayo con la finalidad de que se cumpla con  la Resolución Directoral de la Unidad de Gestión Educativa Local de Huancayo Nº 003857 UGEL I para beneficiarse con lo dispuesto en el artículo 48 de la Ley 24029, modificado por el artículo 1 de la Ley 25212, reglamentado por el artículo 210 del Decreto Supremo 019-90-ED; buscando también que se le otorgue una bonificación económica especial mensual por preparación de clases y evaluación, en el equivalente al 30% de su remuneración total.

 

 Para ello alega que “tiene derecho a que se cumpla el acto administrativo que demanda, pues en la fecha el pago de la bonificación por preparación de clases lo vienen percibiendo tanto docentes en actividad como pensionistas”.

 

Es importante señalar que en la mencionada sentencia el Tribunal Constitucional reitera que en el proceso de cumplimiento por el cual se demanda que la Administración cumpla con una resolución administrativa, se requiere verificar si tal resolución observa los requisitos mínimos establecidos en la STC 168-2005-PC/TC, para que sea exigible a través del proceso de cumplimiento; por tanto la magistratura no solo debe verificar si se cumplió con el requisito de procedibilidad (requerimiento) y si la Administración no cumplió con dicha resolución; sino que debe necesariamente verificarse la existencia de los requisitos mínimos contenidos en la mencionada sentencia que constituye precedente vinculante y por ende de cumplimiento obligatorio para todos los poderes del Estado.

 

Igualmente reitera que la bonificación por preparación de clases a que se refiere el artículo 48 de la Ley Nro. 24029 no corresponde ser percibida a los pensionistas o cesantes del D.L. Nro. 20530 conforme a los fundamentos que en dicha sentencia se indica, no siendo procedente actualmente la nivelación al ser contraria a las Leyes 28389 y 28449; no constituyendo por razones de interés social un derecho exigible aun cuando se aleguen disparidades pasadas.

 

En definitiva en Tribunal Constitucional confirma su línea jurisprudencial en el sentido que en el proceso de cumplimiento además de verificarse que se haya requerido a la parte demandante para el cumplimiento de una resolución administrativa y la renuencia para su cumplimiento, debe también examinarse si tal resolución administrativa cumple con los requisitos mínimos establecidos en la STC 168-2005-PC/TC, para que sea exigible a través del proceso de cumplimiento.

 

Si no cumple con tales requisitos, la demanda debe ser declarada infundada. En este sentido, si la resolución administrativa se expidió en contra de disposición expresa –en este caso en contra de las Leyes 28389 y 28449-  “la resolución administrativa cuyo cumplimiento se exige carece de la virtualidad suficiente para convertirse en un mandamus, por lo que la demanda debe ser desestimada”.

 

Lo señalado resulta siendo plenamente razonable por cuanto admitir lo contrario implicaría que los Juzgados se convertirían en Juzgados de Ejecución de las decisiones de la Administración, sin posibilidad de examinar la legalidad o inconstitucionalidad de las resoluciones administrativas –el Juez boca de la Administración-, lo que no se contrapone con el sistema de nulidad del acto administrativo adoptado en la Ley Nº 27444.

 

Los argumentos sostenidos por el Tribunal Constitucional son muy importantes en la medida en que impiden actos indebidos de la Administración Pública que son contrarios a leyes expresas y que afectan gravemente al erario nacional, trastocando la labor del Poder Judicial; siendo necesario que el órgano de control de la Administración Pública pudiera verificar situaciones como las descritas por el Tribunal Constitucional que contrarían las leyes y que han dado lugar a miles de resoluciones administrativas, principalmente a nivel de algún o algunos Gobiernos Regionales, que pretenden ser “legalizadas” a través de las sentencias judiciales a fin de evitar cuestionamientos posteriores por los órganos de control ya que “aparentemente” solo estarían cumpliendo con órdenes jurisdiccionales al amparo del artículo 4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

 

“EXP Nº 02644 2013-PC/TC JUNÍN …   SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL   En Lima a los 25 días del mes de agosto de 2014, la Sala Primera del Tribunal integrada por los señores magistrados Miranda Canales, Sardón de Taboada y Espinosa-Saldaña Barrera, pronuncia la siguiente sentencia.   ASUNTO   Recurso de agravio constitucional interpuesto por don …. contra la resolución de fojas 80. del 2 de abril de 2013, expedida por la Primera Sala Mixta de la Corte Superior de Justicia de Junín, que declaró improcedente la demanda de autos.   ANTECEDENTES   El recurrente interpone demanda de cumplimiento contra la Unidad de Gestión Educativa Local de Huancayo, con conocimiento del procurador público del Gobierno Regional de Junín. Ello con el objeto de que se cumpla la Resolución Directoral de la Unidad de Gestión Educativa Local de Huancayo N" 003857 UGEL I, de fecha 9 de julio de 2012, a efectos de beneficiarse con lo dispuesto en el artículo 48 de la Ley 24029, modificado por el artículo 1 de la Ley 25212, reglamentado por el artículo 210 del Decreto Supremo 019-90-ED. Busca además que se le otorgue una bonificación económica especial mensual por preparación de clases y evaluación, en el equivalente al 30% de su remuneración total.   La Unidad de Gestión Educativa Local de Huancayo no contesta la demanda.   El  Tercer Juzgado Civil de Huancayo, con fecha 2 de octubre de 2012, declara fundada la demanda, por estimar que el mandato satisface los requisitos mínimos comunes, verificándose la renuencia de la autoridad demandada para cumplir la resolución administrativa.   La Sala Civil competente revoca la apelada y declara improcedente la demanda, por considerar que el acto administrativo cuyo cumplimiento se exige dispone el pago de la bonificación a favor del actor en su condición de docente del profesorado. Considera que resulta un imposible jurídico que se ordene dicho pago como resultado de este proceso, teniendo en cuenta la condición de cesante, regulada de acuerdo con el Decreto Ley 20530.   FUNDAMENTOS   1. Delimitación del petitorio   El recurrente solicita que se cumpla la Resolución Directoral de la Unidad de Gestión Educativa Local de Huancayo N° 003857 UGEL 11, por renuencia de la Dirección de la Unidad de Gestión Educativa Local de Huancayo; y que, en consecuencia, se ordene de la bonificación especial por preparación de clases.   2. Consideraciones previas   Con el documento presentado a la Mesa de Partes de la Unidad de Gestión Administrativa Local de Huancayo, del 3 de julio de 2012 (f. 5), se acredita que el demandante cumplió el requisito previsto en el artículo 69 del Código Procesal Constitucional, por lo que, en primer lugar, corresponde analizar si la resolución administrativa cuyo cumplimiento se solicita, reúne los requisitos mínimos comunes que debe contener un acto administrativo para que sea exigible mediante proceso de cumplimiento. Estos requisitos que han sido establecidos como precedente vinculante en la STC 168-2005-PC/TC, que, de ser el caso, posteriormente corresponderá evaluar en el momento correspondiente.   3. Análisis de la controversia   3.1. Argumentos del demandante   Refiere que tiene derecho a que se cumpla el acto administrativo que demanda, pues en la fecha el pago de la bonificación por preparación de clases lo vienen percibiendo tanto docentes en actividad como pensionistas.   3.2. Consideraciones del Tribunal Constitucional   3.2.1. El artículo 200, inciso 6, de la Constitución Política establece que el proceso de cumplimiento procede contra cualquier autoridad o funcionario renuente a acatar una norma legal o un acto administrativo. Por su parte, el artículo 66, inciso I, del Código Procesal Constitucional señala que el proceso de cumplimiento tiene por objeto que el funcionario o autoridad renuente dé cumplimiento a una norma legal o ejecute un acto administrativo firme.   3.2.2. En la STC 00102-2007-PC/TC este Tribunal señaló, al evaluar los alcances de la STC 0168-2005-PC/TC, que "para lograr la plena protección del derecho a defender la eficacia de normas legales y actos administrativos mediante el proceso de cumplimiento es necesario que previamente se verifiquen dos acciones concretas. La primera, contenida en la norma procesal y derivada del artículo 200, inciso 6, de la Constitución, referida a la comprobación de la actitud renuente por parte del obligado a cumplir (funcionario o autoridad pública) y en segundo orden, la verificación de la características mínimas comunes del mandato de la norma legal, del acto administrativo o de la orden de emisión de una resolución o un reglamento. En tal sentido, se ha precisado que solo de cumplirse dichos supuestos el proceso de cumplimiento prosperara haciéndose hincapié en que ''de no reunir tales características [mínimas comunes], además de los supuestos contemplados en el artículo 70" del Código Procesal Constitucional, la vía del referido proceso no será la idónea", vale decir, el cumplimiento de los requisitos mínimos del mandamus contenido en una norma legal, en un acto administrativo o en la orden de emisión de una resolución o un reglamento se convierte en una exigencia indispensable para determinar la procedencia del proceso de cumplimiento" (fundamento 3).   3.2.3. En el mismo pronunciamiento, habiéndose delimitado los requisitos de procedibilidad, se dejó sentado a modo de conclusión "que la idoneidad o no del proceso de cumplimiento 1...1, dependerá de la verificación de los requisitos mínimos comunes del mandato, por lo que en concordancia con lo previsto en el artículo 70 del Código Procesal Constitucional —que regula las causales de improcedencia del proceso de cumplimiento- la utilización de dicha vía no será procedente cuando una vez evaluada la norma legal o acto administrativo se determine que estas no contienen en el mandato que llevan [o deben llevad inserto las características básicas para pretender lograr la defensa constitucional de su eficacia" (fundamento 4).   3.2.4 Del mismo modo, en la STC 00102-2007-PC/TC, al referirse a la evaluación sobre el fondo de la controversia que corresponde realizar una vez efectuada la comprobación de los requisitos de procedibilidad, se precisó que en el caso de un acto administrativo, debe evaluarse que éste contenga, en primer término, el reconocimiento de un derecho incuestionable del reclamante; y, en segundo término, que se individualice al beneficiario. En lo que concierne al primer elemento, en la sentencia precitada se estableció que "este Tribunal considera que el cuestionamiento al derecho reconocido en el acto administrativo puede efectuarse con posterioridad a la verificación de los requisitos mínimos comunes, siempre que no se haya comprobado la existencia de una controversia compleja derivada de la superposición de actos administrativos, o que el derecho reclamado esté sujeto a interpretaciones dispares. Así, cuando deba efectuarse un pronunciamiento sobre el fondo de la controversia se deberá revisar si existe algún cuestionamiento al derecho reconocido al reclamante, pues de haberlo haberlo - a pesar de la naturaleza del proceso de cumplimiento corresponderá su esclarecimiento. De verificarse que el derecho no admite cuestionamiento corresponderá amparar la demanda; por el contrario, cuando el hecho sea debatido por algún motivo, como por ejemplo por estar contenido acto administrativo inválido o dictado por árgano incompetente, la demanda deberá desestimarse, en tanto el acto administrativo carece de la virtualidad suficiente para configurarse en un mandato por no tener validez legal En este supuesto, el acto administrativo se ve afectado en su validez, al sustentarse en normas que no se ciñen al marco legal previsto para el otorgamiento del beneficio, lo que significa que no contienen un derecho incuestionable" (fundamento 6, segundo párrafo).   3.2.5. Es pertinente mencionar que el criterio empleado para verificar la virtualidad de un mandato se ha utilizado de manera uniforme y reiterada en la jurisprudencia de este Tribunal. En efecto, en las SSTC 01676-2004-AC/TC, 03751-2004- AGTC, 02214-2006-PCITC, 05000-2007-PC/TC, 05198-2006-PC/TC, 04710- 2009-PC/TC y 02807-2010-PUTC …   3.2.6 Precisando lo mencionado en el acápite referido a las Consideraciones previas se menciona que por comunicación del 13 de julio de 2012, el accionante solicita “[…] DAR Cumplimiento de pago ordenado conforme a la RESOLUCIÓN DIRECTORAL DE LA UNIDAD DE GESTIÓN EDUCATIVA LOCAL DE HUANCAY0 No. 03857 - UGEL II, de fecha: 09 de julio de 2012, que DECLARA FUNDADA mi solicitud de pago de Bonificación Especial mensual por preparación de clases y evaluación, en base al 30 % de mi remuneración total, CON RETROACTIVIDAD AL MES DE FEBRERO DE 1991 [...]".   3.2.7 En la STC 168-2005-PC/TC, este Colegiado ha precisado los requisitos mínimos que debe contener el mandato contenido en una norma legal o en un acto administrativo para que sea exigible a través del proceso de cumplimiento. En tal sentido, el mandato cuyo cumplimiento exige la parte demandante satisface dicho requisito, de modo que cabe emitir pronunciamiento.   3.2.8. En la STC 02924-2004-AC/TC, luego de expedida la STC 0050-2004-AI/TC, 005 l -2004-APTC, 0004-2005-AUTC, 0007-2005-AWIC, 0009-2005-AEIC (acumulados), que resolvió la demanda de inconstitucionalidad contra las leyes 28389 y 28449, este Tribunal Constitucional dejó sentado, al referirse al artículo 3, numeral 2, de la Ley 28389, de Reforma Constitucional, que modificó la Primera Disposición Final y Transitoria de la Constitución, que "en la actualidad la Constitución expresamente prohíbe la nivelación de la pensión que viene percibiendo un pensionista del régimen del Decreto Ley N° 20530 con la remuneración que percibe un servidor en actividad de igual nivel y categoría, estableciéndose además que dicha norma debe ser aplicada de modo inmediato, por lo que declarar fundada la demanda supondría atentar contra lo expresamente previsto en la Constitución" (fundamento 1, segundo párrafo).   3.2.9. Asimismo, en la precitada sentencia se estableció que "conforme [a] lo dispuesto por el artículo 103 de la Constitución "la ley, desde su entrada en vigencia, se aplica a las consecuencias de las relaciones y situaciones jurídicas existentes y no tiene fuerza ni electos retroactivos; salvo, en ambos supuestos, en materia penal cuando favorece al reo" (el resaltado es nuestro). "De esta forma, la propia Constitución no sólo cierra la posibilidad de nivelar las pensiones de los jubilados con las de los servidores en actividad a futuro, sino que además determina que un pedido como el de la demandante deba ser desestimado en tanto que no resulta posible el día de hoy disponer el pago de dinero en atención a una supuesta disparidad pasada" (fundamento 1, tercer párrafo).   3.2.10. El criterio esbozado ha sido reiterado en las SSTC 02543-2007-PC/TC, 07237- 2005-PA/TC, 0033-2007-PA/TC, 03474-2007-PC/TC y 05567-2008-PC/TC, en las cuales se ha precisado que "la nivelación pensionaria establecida para las pensiones de cesantía otorgadas conforme al Decreto Ley 20530, en aplicación de lo establecido por la Ley 23495 y su norma reglamentaria, no constituye, por razones de interés social, un derecho exigible, más aún cuando el abono de reintegros derivados del sistema de reajuste creado por el instituto en cuestión no permitiría cumplir con la finalidad de la reforma constitucional, esto es, mejorar el ahorro público para lograr el aumento de las pensiones más bajas". A ello debe agregarse que en la STC 0050-2004-Al/TC y otros, este Colegiado ha señalado que "no [se] puede ni [se] debe avalar intento alguno de abuso en el ejercicio del derecho a la pensión".   3.2.11. El fundamento en el cual se sustenta la Resolución Directoral de la Unidad de Gestión Educativa Local de Huancayo 003857 para reconocer la bonificación especial por preparación de clases es que "el Gobierno Regional de Junín, mediante un criterio acertado acogido el criterio del órgano jurisdicción y del Tribunal Constitucional (...) ha señalado que resulta un despropósito la  continuación de procesos judiciales (...) por lo que ha dispuesto que los Titulares de las diferentes Unidades Ejecutoras del Pliego, den estricto cumplimiento a las sentencias del Tribunal Constitucional que ordena el cálculo de los beneficios laborales, en este caso de la bonificación por preparación de clases y evaluación, en base a la remuneración total del trabajador." (sic), y en el presente caso "a partir de la fecha", esto es a partir del 9 de julio de 2012, cuando el actor tenía la condición de cesante del Decreto Ley 20530 (ff. 7 y 64), resultando en la práctica una nivelación pensionada.   3.2.12. Tal afirmación, sin embargo, resulta contraria al criterio que este Tribunal viene utilizando al resolver controversias de la misma naturaleza, y que en este caso debe ser reiterado, en el sentido de que la nivelación pensionaria no constituye por razones de interés social un derecho exigible. Esta inexigibilidad, como lo ha precisado este Tribunal, reposa en dos situaciones. Por un lado, la proscripción de la nivelación pensionaria a partir de la Ley de Reforma Constitucional; y de otro, la sustitución de la teoría de los derechos adquiridos conforme al artículo 103 de la Constitución. De ahí que no pueda avalarse la tesis de la Administración, según la cual bajo el sesgo de incremento de remuneraciones, procede en la práctica una nivelación pensionada.   3.2.13. Corno ya se ha explicitado en esta misma sentencia, la virtualidad del mandato contenido en el acto administrativo dependerá de su validez legal; es decir, si en su formulación se respetó el marco de la legalidad, haciéndolo un derecho incuestionable para el reclamante. En este caso, la nivelación ordenada, además de no ser un derecho exigible por las razones anotadas supra, resulta ser contraria a las Leyes 28389 y 28449, lo cual permite concluir que la resolución administrativa cuyo cumplimiento se exige carece de la virtualidad suficiente para convertirse en un mandamus, por lo que la demanda debe ser desestimada.   Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú   HA RESUELTO   Declarar INFUNDADA la demanda…”.

 

 

Marzo de 2015