IMPORTANCIA DE LA AUTONOMÍA DEL MINISTERIO PÚBLICO EN LA DEFENSA DE LA LEGALIDAD Y DE LOS INTERESES PÚBLICOS
IMPORTANCIA DE LA AUTONOMÍA DEL MINISTERIO PÚBLICO
EN LA DEFENSA DE LA LEGALIDAD Y DE LOS INTERESES PÚBLICOS
(Publicado en “Revista Jurídica del Perú”, Año LIV, Nro. 56 mayo - junio 2004; Ed. Normas Legales, Trujillo - Perú, p. 299 - 313)
CONTENIDO:
Introducción. I. Generalidades. II. Importancia de la autonomía del Ministerio
Público. III.- Ministerio Público y defensa de la legalidad. IV. Ministerio
Público y defensa de los intereses públicos. V. Conclusiones.
INTRODUCCION
En los estados democráticos de derecho cobra vital importancia la
existencia de organismos que permitan controlar y evitar los excesos que
pudieran cometer los poderes del Estado
en el ejercicio de sus funciones, como
en la dación de normas que transgredan derechos esenciales de los personas o
mediante resoluciones judiciales que pudieran ser contrarias al interés público
o a través de actos administrativos que violenten derechos fundamentales. Desde
esta perspectiva se requiere de organismos realmente autónomos en el ejercicio
de sus funciones que garanticen a los ciudadanos la posibilidad de
desenvolverse normalmente en una sociedad que brinde seguridad jurídica.
Ello es
realmente necesario por cuanto va a permitir mantener el orden jurídico y
social, sirviendo de sustento y pilar del propio Estado. Entre estos organismos
que pueden ejercer algún tipo de control sobre las facultades de los poderes
estatales se encuentra el Ministerio Público, cuyo rol resulta siendo
importante al concedérsele expresamente por la actual Constitución Política del
Perú la facultad de promover la acción judicial en defensa de la legalidad y de
los intereses públicos tuteladas por el Derecho. Pero, ¿qué importancia tiene
que el Ministerio Público sea auténticamente autónomo en el ejercicio de sus
funciones?; ¿qué alcances tiene la defensa de la legalidad y del interés
público?, éstos, entre otros aspectos son lo que pretendemos brevemente
desarrollar a continuación.
I.
GENERALIDADES
1.1.
Concepto y Origen del Ministerio Público
1.1.1. Concepto.
Existen diversas apreciaciones de lo que es el Ministerio Público en atención a
la realidad de cada país, aun cuando presentan rasgos característicos comunes.
Sin embargo consideramos adecuada para nuestro caso el formulado por Marcial
Rubio[1],
para quien el Ministerio Público es un órgano de nivel constitucional que
esencialmente vela por la legalidad de la vida política y social del país, para
cuyo efecto investiga y ejercita acciones, ilustrando las decisiones judiciales
en los casos en que le es requerido, en aplicación de la ley. Pedro M. Angulo Arana[2]
considera que el Ministerio Público es un organismo autónomo de carácter
constitucional concibiéndolo como un súper organismo, que tiene la misión de
actuar como contrapeso de poder en el Estado de Derecho, siendo promotor de
valores superiores del ordenamiento legal, en el marco de la aplicación
judicial del derecho, debiendo actuar en defensa del interés público y social.
1.1.2. Origen.
En cuanto al origen del Ministerio Público se dan diversas opiniones, para unos
se remonta a Grecia y Roma; y para otros, surge en Francia, donde inicialmente
se constituyó para defender los intereses del príncipe y del Estado, para
posteriormente ser instalado en los Tribunales
en defensa de los intereses del Fisco. Es con la Revolución Francesa que
se producen cambios importantes en la estructura y concepción del Ministerio
Público, encargándose de promover la acción penal, la ejecución y acusación.
Napoleón mediante la Organización Imperial de 1808 y 1810 estructuró
jerárquicamente al Ministerio Público, el que dependía del Poder Ejecutivo.
En el Perú
se considera la aparición de los fiscales con la instalación de la Real
Audiencia y Cancillería de Indias, representando los intereses del Estado y
formando parte del Poder Judicial; permaneciendo tal situación hasta la instalación de la Corte Suprema de
1825. Es importante resaltar que la Constitución de 1856 creó la función del
Fiscal de la Nación como máximo nivel
jerárquico integrado al Poder Judicial con la función de defender las leyes;
sin embargo, fue suprimido por la Constitución de 1860. La Ley Orgánica del
Poder Judicial, Ley Nro. 1510 del 28 de julio de 1912 instituye la denominación
de "Ministerio Fiscal" con la función primordial de representar y
defender al Estado; en tanto que el Decreto Ley Nro. 14605 es el que le da la
denominación actual de "Ministerio Público".
1.2. Autonomía y Funciones Constitucionales
1.2.1. En la Constitución de 1933.
Se trata brevemente a cerca de la función fiscal no concediéndole mayor
importancia como institución, refiriéndose más bien a la elección de los
Fiscales de la Corte Suprema de Justicia que, al igual que los vocales de la
indicada Corte eran elegidos por el Congreso entre diez candidatos propuestos
por el Poder Ejecutivo; en cuanto a los Fiscales de las Cortes Superiores eran
nombrados por el Poder Ejecutivo, a propuesta en terna doble, de la Corte
Suprema; y los Agentes Fiscales, a propuesta en terna doble, de la respectiva
Corte Superior. Estos últimos nombramientos -Fiscales de las Cortes Superiores
y Agentes Fiscales- eran ratificados por la Corte Suprema en el tiempo y forma
establecidos por ley, siendo que la no ratificación les impedía el reingreso en
el servicio judicial.
1.2.2. La Constitución de 1979.
Es trascendente en este punto, por cuanto por primera vez se le brinda reconocimiento constitucional
como organismo autónomo jerárquicamente organizado, e independiente del Poder
Judicial. Al respecto Enrique Bernales Ballesteros expresaba que fue un
importante acierto pese a que diversas organización privadas y públicas, como
la propia Corte Suprema de Justicia, plantearon que el Ministerio Público no
fuera separado de la organización interna del Poder Judicial; siendo que una
vez instalado el gobierno constitucional de Fernando Belaunde Terry uno de los
primeros Decretos Legislativos aprobados fue el Nro. 052; Ley Orgánica del
Ministerio Público, actualmente vigente[3].
En cuanto a
las funciones que le asignó el Art. 250º de la Constitución de 1979 se
encuentra el de promover de oficio o a petición de parte la acción de la justicia en defensa de la
legalidad, de los derechos ciudadanos y de los intereses públicos tutelados por
la ley; así como el de velar por la independencia de los órganos judiciales y
por la recta administración de justicia; representar en juicio a la sociedad;
actuar como defensor del pueblo ante la administración pública; vigilar e
intervenir en la investigación del delito desde la etapa policial y promover la
acción penal de oficio o a petición de parte; emitir dictamen previo en todas
las resoluciones de la Corte Suprema de Justicia, en los casos que la ley lo
contemplaba; y, las demás atribuciones que señalaban dicha Constitución y las
leyes.
Para
Chirinos Soto la ampliación del marco funcional del Ministerio Público en
defensa del orden jurídico, de la protección del interés social y en la persecución
de las infracciones penales fue de suma importancia; expresando que en el
Proyecto que fue elevado a la Comisión "Poder Judicial" de la
Asamblea Constituyente, también se consideró que el Ministerio Público tuviera
a su cargo la defensa del Estado en los procesos civiles en que fuera parte,
sin embargo tal propuesta no tuvo acogida, lo que consideramos un acierto.
En cuanto al
nombramiento de los Fiscales Supremos se expresaba (Art. 251) que estos eran
nombrados por el Presidente de la República con aprobación del Senado, quienes
se turnaban cada dos años en la Fiscalía de la Nación, para cuyo efectos dichos
Fiscales procedían a su designación.
Como se observa, en el nombramiento y designación de los más altos
cargos del Ministerio Público existía intervención del Poder Ejecutivo y del
Legislativo.
1.2.3. La Constitución de 1993.
Mantiene la autonomía del Ministerio Público (Art. 158º) señalando que está
presidido por el Fiscal de la Nación, quien es elegido por la Junta de Fiscales
Supremos siendo su duración de tres años, prorrogable por elección únicamente
por dos años. En cuanto a los miembros del Ministerio Público expresa que
tienen los mismos derechos y prerrogativas que los magistrados judiciales y
están sujetos a las mismas obligaciones que los del Poder Judicial en la
categoría respectiva, afectándoles las mismas incompatibilidades; en tanto que
su nombramiento está sujeto a los mismos requisitos y procedimientos que los de
los miembros del Poder Judicial en su respectiva categoría. En este sentido es
importante el hecho que en el nombramiento de los Fiscales Supremos no exista injerencia
alguna del Poder Ejecutivo ni del Legislativo, siendo un buen avance en
relación con el anterior texto constitucional.
Respecto a
las funciones (Art. 159º) se reitera en primer lugar, con alguna modificación,
que corresponde al Ministerio Público el de promover de oficio o a petición de
parte la acción judicial en defensa de la legalidad y de los intereses públicos
tutelados por el derecho; velar por la independencia de los órganos
jurisdiccionales y por la recta administración de justicia; representar en los
procesos judiciales a la sociedad; conducir desde su inicio la investigación
del delito, para lo cual la Policía Nacional está obligada a cumplir los
mandatos del Ministerio Público en el ámbito de su función; ejercitar la acción
penal de oficio o a petición de parte; emitir dictamen previo a las
resoluciones judiciales en los casos que la ley contempla; ejercer iniciativa
en la formación de las leyes; y dar cuenta al Congreso o al Presidente de la
República, de los vacíos o defectos de la legislación.
Se observa,
en relación a la Constitución anterior, que se ha suprimido la función del
Ministerio Público de actuar como defensor del pueblo ante la administración
pública y se estableció expresamente la de ejercer iniciativa legislativa en la
formación de leyes, así como el de dar cuenta al Congreso o al Presidente de la
República de los vacíos o defectos de la legislación.
II. IMPORTANCIA DE LA AUTONOMIA DEL
MINISTERIO PÚBLICO
Si bien es
cierto que la Constitución Política del Perú de 1993 consagra la autonomía del
Ministerio Público, es conveniente apreciar algunos aspectos que son convenientes
tener en cuenta para que este organismo pueda realizar efectivamente su función
en defensa de la legalidad y del interés público, sin estar restringida o
limitada por alguno de los poderes del Estado.
2.1. Su Relación con los Poderes del Estado
2.1.1. Con el Poder Ejecutivo.
De acuerdo con la Constitución de 1979 se concedió autonomía al Ministerio
Público, pero en cuanto al nombramiento de los Fiscales Supremos -entre quienes
se elegía al Fiscal de la Nación- intervenían tanto el Poder Ejecutivo como el
Legislativo. Sin embargo tal situación varió favorablemente con la Constitución
de 1993.
Por otro
lado debe tenerse en cuenta que el Ministerio representa a la sociedad, mas no
los intereses del Estado, los que son defendidos por los procuradores públicos.
De allí que puede considerarse al Ministerio Público como un organismo autónomo
administrativo de naturaleza especial, que forma parte de la Estructura del
Estado, pero que no se encuentra sometido al Poder Ejecutivo; teniendo una
estructura y organización propias, cuyas funciones le diferencian de los demás
órganos estatales.
2.1.2. Con el Poder Legislativo.
El Ministerio Público no es un órgano accesorio al Poder Legislativo destinado
a defender la "legalidad" de la producción normativa del Legislativo;
ya que no se limita a ello, debiendo entrelazarse este concepto con el del
"interés público"; siendo que, cuando el caso lo requiera, podrá
accionar en contra de este Poder ante la transgresión del principio de
legalidad o el interés público.
En este
sentido el Fiscal de la Nación tiene la obligación de dar cuenta al Congreso de
los defectos o vacíos de la legislación, teniendo la misma obligación los
fiscales respecto de sus correspondientes superiores. También está facultado el
Fiscal de la Nación para interponer la acción de inconstitucionalidad.
2.1.3. Con el Poder Judicial.
Existe una seria desinformación en el común de la ciudadanía al confundir el
Ministerio Público como parte del Poder Judicial, debido, tal vez, a que
anteriormente a la Constitución de 1979 lo fue. Tal autonomía permite al
Ministerio Público ejercer independientemente una función tan importante como
la de cautelar la independencia de los órganos jurisdiccionales, y más aún de
velar por la recta administración de justicia; permitiéndosele apreciar la
conducta de los integrantes del Poder Judicial y ejercer las acciones
necesarias cuando el caso lo amerite.
2.2. Trascendencia de la Autonomía del
Ministerio Público
La necesidad de que el Ministerio Público sea y siga siendo
autónomo es una exigencia no sólo requerida por los ordenamientos
constitucionales; sino que es indispensable en los estados democráticos de
derecho, sobre todo en países en vías de desarrollo, que urgen de un órgano
capaz de accionar en defensa de la legalidad y del interés público sin estar
sometido orgánicamente -ni en la forma directa de designación de sus
componentes- a los otros Poderes del Estado; ya que ejerce una función que
incluso puede cuestionarlos cuando contravienen los aspectos indicados.
En cuanto a la autonomía funcional de los
fiscales (Art. 5º del D. Leg. Nro. 052),
estos actúan independientemente en el
ejercicio de sus atribuciones, las que desempeñarán según su propio criterio y
en la forma que estimen más arreglada a los fines de su institución. Siendo un
cuerpo jerárquicamente organizado deben sujetarse a las instrucciones que
pudieren impartirles sus superiores. Concuerda con ello el Art. 1º del mencionado Decreto legislativo Nro.052 que reitera la autonomía
del Ministerio Público en relación al Estado; y expresa que sus funciones
principales son la defensa de la legalidad, los derechos ciudadanos y los
intereses públicos[4],
la representación de la sociedad en juicio, para los efectos de defender a la
familia, a los menores e incapaces y el interés social, así como para velar por
la moral pública; la persecución del delito y la reparación civil. También
velará por la prevención del delito dentro de las limitaciones que resultan de
la indicada ley y por la independencia de los órganos judiciales y la recta
administración de justicia y las demás que le señalan la Constitución Política
del Perú y el ordenamiento jurídico de la Nación.
III.-
MINISTERIO PÚBLICO Y DEFENSA DE
LA LEGALIDAD
3.1. El Principio de Legalidad
La legalidad es el ordenamiento jurídico positivo,
en cuya formación es parte la Administración, quien debe actuar dentro de los
límites que aquella le determina y cuando se lo permita. En consecuencia, el
acto individual dictado por una autoridad no puede contravenir los reglamentos
dictados por la misma autoridad; siendo que todo acto administrativo contrario
al ordenamiento jurídico positivo o que
no está sujeto a éste deviene en ilegal, y por ende en nulo.
Siguiendo a
Juan Antonio Rinessi se tiene que la legalidad surgió a partir de la evolución
del propio Estado, que motivó la sujeción de éste a la ley; encontrando sus
fundamentos en la teoría contractualista del Estado moderno.
Paralelamente al mejorarse las razones que le brindan sustento se fue
construyendo simultáneamente el principio de legalidad que lo integra.
De allí la importancia de la construcción
del Estado de Derecho Constitucional que
necesita la existencia de principios esenciales con los que asume autenticidad,
como el principio de identidad entre el pueblo y la organización estatal, según
el cual se requiere tanto en su formación como en su funcionamiento la
participación del mayor número posible de los integrantes de la comunidad para
asimilar la voluntad de éstos con la del Estado; el de libertad personal, como
fundamento esencial del anterior; y, el de legalidad, que exige el acatamiento
de todo acto particular o estatal a la Constitución, la cual debe ser el
producto de la voluntad mayoritaria que tiene como norte la garantía y
promoción de los derechos humanos, siendo la legalidad la esencia del Estado sobre
el que reposa los de libertad e igualdad.
En cuanto al
Estado de Derecho, Queiroz Lima expresa
que es el régimen en que el Derecho regla, minuciosa e imperativamente, la vida
y la actividad del Estado, así como la sistematización y el funcionamiento
de sus órganos y sus relaciones con el
derecho de los individuos; desprendiéndose que éste se distingue por la
limitación jurídica del arbitrio del poder público y la estabilidad jurídica de
las garantías individuales. Pero, ha de tenerse en cuenta que la Constitución
resulta siendo el núcleo jurídico de la unidad del Estado de la cual fluyen las
demás normas jurídicas, es por ello que en el Estado
constitucional la legalidad se caracteriza por la sumisión de aquél al Derecho
ya que su finalidad es la libertad y la dignidad del individuo; siendo que toda
decisión debe tener su esencia en la Constitución. Jorge
Jellinek expresa que aun cuando el “...
individuo se encuentra sometido a mayores restricciones de lo que estaba en el
Estado antiguo, es sin embargo cada vez más consciente de su libertad y tiene
la convicción de que el Estado respetaría su
personalidad mediante el reconocimiento moral y
legal de la misma. Ya es, como no era en la
antigüedad, un hecho consciente la exigencia
jurídico-positiva de que el Estado reconozca al individuo frente a sí como
poseedor de una esfera de libertad, convicción que sólo podrá ser fruto de la
doble oposición que el Estado moderno pudo vencer”[5].
El
sometimiento del Estado al principio de legalidad se centra en el respeto y
acatamiento de la Constitución, así como a las demás normas positivas. Sin
embargo, debe exigirse que el propio poder constituyente se encuentre
habilitado legalmente y supervisado a partir de premisas socio-políticas y
éticas. En nuestro caso el principio de legalidad está determinado
genéricamente por el artículo 51º
concordante con el segundo párrafo del artículo 138º
de la Constitución de 1993[6]
que establece la subordinación de las leyes a la Constitución.
En relación
a este artículo Bielsa expresaba -respecto a su símil en la Constitución
argentina- que la garantía constitucional protege y asegura el Derecho frente
al mismo poder legislativo y con mayor razón frente a los otros poderes; no así
la garantía legal pues ella es una auto limitación del Estado cuando se trata
de su propia actividad; la cual puede ser suprimida por el poder que la creó,
pero los efectos de la supresión no se retrotraen si
esa garantía legal hace efectiva a otra garantía de
la Constitución definida por ésta, ya que puede ocurrir que la garantía exista
en la Constitución de manera general y no definida.
Para este efecto resulta importante el considerar las garantías de los
derechos individuales, siempre que se enmarque en el nivel del Derecho público,
las que pueden ser comprendidos como controles de la legalidad. Así la acción
de amparo tiene como objetivo el permitir el goce efectivo de los derechos
constitucionales, resguardándolos de restricciones o arbitrariedades que
podrían sufrir respecto de los órganos del Estado o de particulares.
Es necesario resaltar la importancia del
orden social en la permanencia del Estado, la cual depende de la justicia y la
seguridad jurídica; siendo la autoridad un elemento indispensable en el
ordenamiento jurídico, donde el Estado es el órgano que a través de la coerción
establece el Derecho, siendo que el Derecho peligra cuando no protege los
intereses de todas las agrupaciones. Por ello se requiere la concordancia entre
orden social, justicia y protección estatal de los intereses individuales
y colectivos; así como la existencia de normas positivas que brinden certeza,
todo ello originará su aceptación espontánea y en consecuencia la seguridad
jurídica como razón del principio de legalidad. Caso contrario, se producirían
situaciones de arbitrariedad, de desviaciones o deformaciones. También, es
adecuado el evitar situaciones de legalidad aparente, que causan el
resquebrajamiento del orden jurídico.
En consecuencia, la legalidad se aprecia como
el orden jurídico positivo dentro de cuyos parámetros tienen que actuar los
organismos administrativos del Estado, por lo que sus actos deben estar
indispensablemente ligados a tal principio, ya que su incumplimiento, además de
significar una violación, lo convierte en ilegal.
El inciso 1º
del Artículo 159 de la Constitución Política de 1993 preceptúa que corresponde
al Ministerio Público el “promover de oficio, o a petición de parte, la acción
judicial en defensa de la legalidad...”. Este inciso se refiere esencialmente a que el
Ministerio Público puede accionar – sea a solicitud de parte o de oficio al
asumir conocimiento- con la finalidad de que las disposiciones jurídicas sean
realmente aplicadas, teniendo en cuenta su fuerza y rango. Ello se plasma, por
ejemplo, en el caso de la acción de inconstitucionalidad de las leyes, que el
Fiscal de la Nación puede interponer de conformidad con el inciso dos del
artículo 203º de la
Constitución vigente.
Enrique
Bernales señala que es la defensa de la legalidad, precisamente, la
característica central que podría resumir las funciones del Ministerio Público;
siendo indispensable que en el país se consolide una institución que garantice
la tutela efectiva de los derechos fundamentales y que efectivice la plena
vigencia de la legalidad. El Ministerio Público es el órgano encargado de este
propósito. Para ello la Constitución y la ley prevén una serie de atribuciones
específicas[7].
3.2.
Legalidad y Orden Público.
Es importante traer a colación el concepto de “orden
público” y relacionarlo con el punto que estamos tratando, por cuanto tiene una
connotación esencialmente jurídica, referido al cumplimiento ineludible de las
normas imperativas. El orden público puede aparecer expresamente establecido en una norma, pero ha de
comprenderse que tiene significado a partir de principios generales del Derecho
que le dan esencia y sentido a las normas positivas. En consecuencia las normas
imperativas ordenan una conducta positiva o una prohibición; por lo que el
orden público “...estaría conformado por el conjunto de disposiciones
imperativas existentes dentro del sistema jurídico (y de los principios
subyacentes a tales normas, susceptibles de ser obtenidos mediante ciertos
procedimientos de interpretación)”[8].
Por tanto, aquellos actos que contravienen las leyes que interesan al
orden público resultan infringiendo los intereses sociales, los que deben ser
protegidos al encontrarse por encima de los intereses particulares.
Es oportuno
preguntarse si en un proceso civil, por ejemplo, en el cual el Ministerio
Público, sin tener la calidad de parte, ha sido notificado con un auto
admisorio de una demanda en la que se aprecia el incumplimiento de normas
procesales que de conformidad con el Art. VIII del Título Preliminar del Código
Procesal Civil dará lugar a la nulidad de tal resolución ¿podrá el Ministerio
Público hacer notar al magistrado dicha infracción a fin de que, si lo
considera oportuno, resuelve lo conveniente en garantía de un debido proceso?.
Particularmente consideramos que sí, en razón que tal resolución se encuentra
infringiendo una norma procesal de carácter imperativo –es decir,
contraviniendo una norma legal imperativa-. Sin embargo se ha apreciado que
algunos magistrados consideran que en tales casos si bien se ha notificado al
Ministerio Público, éste no puede presentar escrito alguno requiriendo que
previamente se constituya en parte. Como se aprecia existe una estrecha
relación entre legalidad y orden público que merece tener en cuenta.
IV. MINISTERIO PÚBLICO Y DEFENSA DE LOS
INTERESES PUBLICOS.
4.1. Del Interés Público.
Para Guillermo Cabanellas el interés público
es la utilidad, conveniencia o bien de los más ante los menos, de la sociedad
ante los particulares; debiendo constituir la esencia de las leyes y el
criterio de gobierno. Para este autor el interés público resulta es asimilable
al “interés general” al cual considera como la conveniencia de la mayoría
frente al egoísmo de cada cual, que ha de prevalecer en caso de conflicto de
intereses entre el individuo y la sociedad, entre el particular y el Estado
como entidad de Derecho Público.
En la actualidad el concepto de interés público resulta
siendo trascendente por cuanto se vinculan una serie de aspectos que atañen a
todos en general, y que incluso deben ser protegidos de las decisiones de los propios
órganos estatales que pudieran contravenirlo en una u otra forma, a través,
p.e., de modificaciones normativas o de actos que vulneran derechos
individuales, pero que afectan a la colectividad en general pasando a la esfera
de lo público. Desde esta percepción, abarca también la protección de los
derechos fundamentales –derecho a la igualdad, a la no discriminación, a la
información, etc.-, los derechos de las personas, de lo que es de interés de la
colectividad[9] que trascienden a todo el sistema social,
siendo esencial para la existencia de un
estado democrático de derecho. De allí que el interés público encuentra
fundamento constitucional y su factibilidad se materializa en la defensa
específica de los derechos, y, en consecuencia, robustece a los propios órganos
estatales.
La forma en que actualmente se desarrolla el interés público
nos lleva a apreciar el concepto de bien común, el cual resulta siendo el fin
del Estado. Así, se considera que el bien común consiste en la defensa de los
deberes y derechos de la persona humana, identificándose como elementos
fundamentales el respeto a la persona como tal, por lo que las autoridades se
hallan obligadas a respetar y preservar los derechos fundamentales de la
persona humana; la exigencia del bienestar social, lo que implica la elección
por las autoridades de los intereses generales a los intereses particulares; y,
el desarrollo del grupo mismo y la estabilidad y seguridad de un orden justo,
por lo que el bien común resulta siendo el derecho a la legítima defensa
individual y colectiva. Debemos igualmente recordar que el bien común es el
objetivo de la ley; y, en consecuencia, de las autoridades de los poderes
estatales, así como de la propia sociedad; por lo que las normas deben
orientarse hacia su realización, que es la esencia de ellas y del Derecho en
general, siendo necesario aclarar que si bien el Derecho es la causa principal
del bien común para su concretización, tampoco se restringe a él.
Es por ello que para Eduardo Prado de Mandocs[10] el bien común es el bien de todos
siendo de cada uno y de todos los miembros, respetados en su persona; a través
del equilibrio de derechos y deberes cada persona debe poder participar
proporcionalmente del bien común, a través del equilibrio de los derechos y
deberes, que relacionan cada persona humana a aquel fin.
No puede encasillarse el interés público en las normas
jurídicas, debiendo ir más allá de la apreciación netamente exegética y
formalista del derecho; donde el derecho pretenda coincidir con la realidad extra normativa,
donde se prefiera el valor justicia[11]. Por ende, debemos tener muy en cuenta
los conceptos de interés público y el de bien común ya que no puede existir un
interés público que sea contrario al bien común; siendo aquel parte de éste.
4.2.
La Defensa de los Intereses Públicos por el Ministerio Público.
La
función de los fiscales fue evolucionando a través de la historia y de los
ordenamientos legales respectivos. En nuestro caso, la Constitución de 1979
preceptuaba en el inciso 1º del Art. 250º
que correspondía al Ministerio Público la acción de la justicia en defensa de
los intereses públicos tutelados por la ley. Concordante con esta función se le
confirió las de velar por la independencia de los órganos judiciales y por la
recta administración de justicia; representar en juicio a la sociedad y la de
actuar como defensor del pueblo ante la administración pública.
La
Constitución de 1993 en su artículo 159º señala funciones
parecidas, menos la de actuar como defensor del pueblo. En el presente caso nos
corresponde destacar la relativa a defender de oficio o a petición de parte la
acción judicial en defensa de los “intereses públicos tutelados por el derecho[12]”;
sin embargo es menester señalar que nuestra Constitución trata expresamente en
ciertos artículos sobre los “intereses públicos”; así como también hace
referencia al bien común, interés social, intereses de los usuarios y
consumidores; siendo que todos ellos guardan relación directa con los intereses
públicos tal como se ha desarrollado anteriormente[13].
En
atención al inciso uno del Art. 159º de la
Constitución vigente la intervención del Ministerio Público puede ser a
solicitud de parte, es decir, por alguien que recurre al Ministerio Público
para que este ejerza su función; pero, en todo caso, puede hacerlo de oficio,
sin requerir solicitud alguna, bastando que haya asumido conocimiento. El
Ministerio Público interviene cuando se afectan intereses públicos “tutelados
por el Derecho”; por lo que ha de apreciarse en principio que acciona en los
supuestos determinados por el ordenamiento jurídico y que se encuentran en las
normas jurídicas relativas al interés público.
Pero,
¿debe entenderse que necesariamente requiere estar regulado como interés
público? Consideramos que no ya que debe comprenderse dentro de aquel concepto
al interés colectivo, al interés social y aún al propio bien común;
correspondiendo al Ministerio Público el evaluar la trascendencia de la
infracción cometida. En este sentido, el Ministerio Público, no se circunscribe
únicamente al área penal, como tradicionalmente ha sido; sino que, a través de
las fiscalías especializadas (civil, familia, etc.) puede ejercer la mencionada
función que aun cuando se refiera a un caso individual, probablemente ha de
afectar a la colectividad en general por su naturaleza e impacto.
Sin
embargo es conveniente aclarar que es materia distinta lo relacionado con la
defensa de los intereses del Estado, función que anteriormente realizaban los
fiscales, y que actualmente se encuentra a cargo de los procuradores públicos;
ello por cuanto aún existe confusión en la ciudadanía; siendo, además que no
necesariamente los intereses del Estado son intereses públicos, ya que éste
también se comporta en determinadas relaciones como si fuese un particular más;
y que, dadas sus actividades -en ejercicio del ius imperium que le asiste- es
posible que a través de sus actos colisione con intereses públicos, por lo que
no resulta conveniente la integración del Ministerio Público a alguno de los
tres poderes estatales, por cuanto ello podría limitar el ejercicio de su
función.
Cabe
preguntarse si en todo caso el Ministerio Público para accionar en estos
supuestos de interés público debe contar con legitimidad extraordinaria activa
específica y expresamente establecida por las normas procesales en las que
usualmente se trata este aspecto. En principio consideramos que no
necesariamente se requiere que esté expresamente legitimado por normas legales
infra constitucionales, por cuanto es la propia Constitución la que lo legitima
al determinar que Ministerio Público promueve la acción judicial en defensa de
los intereses públicos tutelados por el Derecho. Sin embargo es interesante
que, según el inciso 1 del Art. 159 de la Constitución Política de 1993, este
interés público debe estar tutelado por el “Derecho”, por lo que no debe
entenderse que tal interés debe estar resguardado únicamente por leyes;
sino que deberá tenerse en cuenta las
otras fuentes del Derecho[14]
y primordialmente la propia naturaleza de los derechos fundamentales[15].
También
resulta importante distinguir que existen supuestos en los que si bien no se
afecta necesariamente el interés público, se requiere la intervención del
Ministerio Público debido a determinadas circunstancias que el legislador ha
considerado conveniente resguardar. En estos supuestos consideramos que sí es
necesario que el ordenamiento legal faculte expresamente al Ministerio Público
para poder accionar, por tanto, será indispensable que cuente con legitimidad
extraordinaria activa. Igualmente, en aquellos supuestos en los que la
participación del Ministerio Público es como parte demandada, se requiere que
la normatividad establezca expresamente su participación confiriéndole
legitimidad extraordinaria pasiva. Caso distinto es cuando este organismo sea
demandado por algún acto o hecho cometido directamente (legitimidad ordinaria
pasiva) o en el que tenga responsabilidad de algún tipo.
4.3. Legalidad Vs. Interés Público.
Al respecto debemos considerar brevemente
sobre cuál sería la actitud a adoptar de existir una confrontación entre
legalidad y orden público; y cuál será el que ha de ser defendido por el
Ministerio Público. En atención a lo desarrollado anteriormente creemos que por
encima de la legalidad se encuentra la justicia y si por concepto de justicia
comprendemos el bien común y por ende el de interés público, se deberá
privilegiar la defensa de este último, ya que en todo caso es posible que las
propias normas atenten contra el interés público y el bien común; e incluso que
una decisión judicial llegue a transgredirlos, además de los propios actos de
la administración pública. En consecuencia, el Ministerio Público en el
ejercicio de las funciones anteriormente descritas, establecidas a nivel
constitucional, ejerce y deberá ejercer una importante labor de control
respecto a las funciones que de los poderes estatales, evitando los abusos y
desviaciones del poder en defensa de la legalidad y el orden público que
resultan siendo pilares de los estados democráticos de derecho, privilegiando
los derechos fundamentales como garantía básica de convivencia.
V. CONCLUSIONES.
5.1. La concepción del Ministerio Público y las funciones que se le
encomendaron fueron desarrollando a través de los tiempos. Sin bien en un
primer momento se desempeñaba defendiendo los intereses económicos del Fisco –de allí el nombre
inicial que adoptó en determinados países como Ministerio Fiscal- y representando o defendiendo los intereses del
Estado; también lo es que fue evolucionando hasta ser considerado como
representante y defensor de la legalidad y del interés social.
5.2. La tratativa constitucional del Ministerio Público en nuestro país
durante las últimas tres Constituciones fue muy distinta en relación a las
Constituciones de 1933 y la de 1979. En este sentido, la Constitución de 1979
fue trascendente en este tema al considerar al Ministerio Público dentro de la
estructura del Estado como un organismo autónomo jerárquicamente organizado e
independiente del Poder Judicial –al cual se encontraba anteriormente
adscrito-, dedicándole el Capítulo XI del Título IV. En cuanto a sus funciones
se resalta, para efectos de este trabajo, el de promover de oficio o a petición
de parte la acción de la justicia en defensa de la legalidad, de los derechos
ciudadanos y de los intereses públicos tutelados por ley; el de velar por la
independencia de los órganos judiciales y por la recta administración de
justicia, representando en juicio a la sociedad, además de actuar como defensor
del pueblo ante la administración pública. Es decir, en esta Constitución se
amplió diametralmente el campo de acción del Ministerio Público; aunque también
cabe destacar que no se accedió a la propuesta de establecer dentro de sus
funciones el de defender al Estado, lo cual consideramos acertado.
5.3. La Constitución de 1993 siguiendo a la anterior, reiteró la
autonomía del Ministerio Público, modificándose algunas funciones. Así, se
suprimió su actuación como defensor del pueblo ante la administración pública y
se le concedió expresamente la facultad de ejercer iniciativa legislativa en la
formación de leyes, debiendo dar cuenta al Congreso o al Presidente de la
República de los vacíos o defectos de la legislación; manteniéndose el de
promover de oficio o a petición de parte la acción judicial en defensa de la
legalidad y de los intereses públicos tutelados por el derecho. Otro aspecto
importante fue el relacionado al nombramiento de los Fiscales quienes deben
cumplir iguales requisitos y procedimientos que los Magistrados del Poder
Judicial.
5.4. En nuestro caso el Ministerio Público es constitucionalmente un
órgano autónomo, lo cual resulta importante por cuanto es probable que en
cumplimiento de sus funciones tenga que accionar en contra de los distintos
poderes del Estado, de allí la importancia que no haya continuado bajo la
sujeción del Poder Judicial; siendo trascendente que se restrinja en la mayor
forma posible la intervención directa de los tres Poderes del Estado en el
nombramiento y ratificación de los fiscales, a fin de garantizar su autonomía e
independencia en el ejercicio de sus funciones, en concordancia con la Ley
Orgánica del Ministerio Público y en obediencia al orden constitucional.
5.5. El Ministerio Público al accionar en defensa de la legalidad y del
interés público no sólo lo hará frente a particulares, sino, principalmente
respecto de los actos de la propia administración pública; quien si bien está
sujeta al principio de legalidad es probable que en el ejercicio de sus
funciones la transgreda o atente contra el interés público, el cual no es
sinónimo de interés estatal. En situación similar, el Ministerio Público no es
un órgano adicional del Poder Legislativo orientado a defender la producción
legislativa; siendo que en el desarrollo de sus funciones debe apreciar las leyes –en su más amplia
acepción- dentro del marco del orden público, dando relieve al interés público.
En relación al Poder Judicial, si bien es cierto que entre las funciones del
Ministerio Público está la de cautelar por la independencia de dicho poder;
también está la de velar por una
correcta administración de justicia para cuyo efecto podrá intervenir en un
proceso en uso de esta facultad así como en defensa de la legalidad e interés
público que pueden ser lesionados en un proceso judicial, debiendo apreciar la
conducta de los magistrados para proceder de acuerdo a ley.
5.6. La consagración constitucional de la autonomía del Ministerio
Público no debe quedar únicamente en documento escrito, sino que es necesario
su realización en la práctica cotidiana, por cuanto, como se ha señalado, será
una garantía para la permanencia del Estado democrático de Derecho, evitando el
debilitamiento del orden establecido y permitiendo la prevalencia de los
derechos esenciales en armonía con el interés público. Por ello, es necesario
que los poderes estatales fortalezcan, a través de sus actos y decisiones, la
autonomía de este organismo.
5.7. Concebida la legalidad como el ordenamiento jurídico positivo de
la cual es parte la propia Administración; ésta debe regular sus actos dentro
de los límites determinados por aquella. En consecuencia sus actos deben estar
íntimamente vinculados a este principio, ya que su incumplimiento significa no
sólo una transgresión, sino que lo convierte en ilegal; debiendo el Ministerio
Público cautelar tales situaciones.
5.8. El interés público halla fundamento constitucional y su
factibilidad se concretiza en la defensa específica de los derechos
fundamentales; estando vinculado con el bien común concebido como la defensa y
derechos de la persona humana, por lo que las normas positivas deben orientarse
en su realización.
5.9. El interés público no puede ser restringido únicamente a las
normas jurídicas, debiendo exceder las apreciaciones puramente exegéticas y
formalistas; por lo que el Ministerio Público deberá privilegiar el interés
público y el bien común sobre aspectos únicamente legales que puedan
infringirlo. Es por dicha razón que, si bien las normas positivas deben
apreciar el principio de legalidad es probable que se aparten de él, por lo que
el Ministerio Público deberá defender primordialmente el interés público cuando
exista contraposición.
Arequipa, abril del 2004.
*
Magíster en Derecho Civil con estudios doctorales en Derecho; Fiscal Provincial
Civil Titular.
[1]
RUBIO CORREA, Marcial. Estudio de la Constitución Política de 1993, T.V.,
Pontificia Universidad Católica del Perú, Fondo Editorial, 1999; Perú, p. 259.
[2]
ANGULO ARANA, Pedro M., Ley Orgánica del Ministerio Público, en
http://www.mpfn.gob.pe.
[3]
BERNALES BALLESTEROS, Enrique. La Constitución de 1993. ISC Editores, Lima,
1997; p. 702.
[4]
Este artículo fue elaborado cuando se encontraba en vigencia la Constitución de
1979, por lo que habría que interpretarlo en relación con los artículos 158 y
159 de la Constitución Política de 1993.
[6]
“Artículo 51.- La Constitución prevalece sobre toda norma legal; la ley, sobre
las normas de inferior jerarquía, y así
sucesivamente. La publicidad es esencial para la vigencia de toda norma del Estado”.
“Artículo
138.- La potestad de administrar justicia emana del pueblo y se ejerce por el
Poder Judicial a través de sus órganos jerárquicos con arreglo a la
Constitución y a las leyes.
En
todo proceso, de existir incompatibilidad
entre una norma constitucional y una norma legal, los jueces prefieren la
primera. Igualmente, prefieren la norma legal sobre toda otra norma de rango
inferior”.
[7]
BERNALES BALLESTEROS, Enrique. La Constitución de 1993. p. 706.
[8]
RUBIO CORREA, Marcial. La Invalidez del Acto Jurídico. PUCP, Fondo Editorial,
Lima, 2001. p. 109.
[9]
Desde esta perspectiva asumen importancia la forma que adopta a través de los
denominados intereses colectivos, supraindividuales o intereses difusos; en las
que coparticipa con derechos subjetivos o personales de cada miembro del grupo
o de la colectividad. Ejemplificando el tema Germán J. Bidart Campos expresa:
“Así nos parece que ocurre en el interés difuso de que no se contamine con
efluentes un curso de agua potable que utilizan los vecinos de la zona por
donde corre; el grupo formado por los vecinos comparte ese interés difuso, y
cada uno de ellos tiene su parte en el mismo interés; pero, además, bien cabe
reconocer que cada uno es también titular de un derecho a la salud, que queda
comprometido por el daño que le origina la contaminación del aire, o de la
desforestación a gran escala que reduce el oxígeno de la atmósfera”.
[10]
PRADO DE MANDOCS, Eduardo. III Congreso Nacional de Filosofía. Sao Paulo, 1959.
p. 191.
[11]
En base al interés público se ha desarrollado la concepción de un “Derecho del
Interés Público” el cual se encuentra influenciado por la cultura jurídica y
política de la sociedad en la que se utiliza.
(http://www.palermo.edu.ar/derecho/clinica_juridica/clinica_juridica_queeseldip.html).
[12]
La Constitución Política del Perú de 1993 se refiere expresamente al interés
público, además del inciso 1 del Art. 159º; en los artículos 60º(pluralismo
económico) y 97º
(función fiscalizadora del Congreso); también hace mención al “interés social”
(Art. 28º,
Inc. 3º;
derechos colectivos del trabajador); “interés nacional” (Inc. 19º
del Art. 118º
atribuciones del Presidente de la República); “intereses del Estado” (Art. 47º
defensa judicial del Estado); “intereses de los usuarios y consumidores” (Art.
65º
protección de los usuarios y consumidores).
[13]
Al respecto se tiene la sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el
Exp. N° 0858-2003-AA/TC del 24 de marzo de 2004 publicada en el Diario Oficial
“El Peruano” el 13 de abril de 2004 sobre responsabilidad de OSIPTEL por no
cumplir con su especial deber de protección a los consumidores y de Telefónica
por abuso de derecho; según la cual el Tribunal Constitucional considera que
OSIPTEL incumplió su deber especial de protección de los derechos fundamentales
que compete al Estado y, en este caso específico, el referido a la protección
de los usuarios y consumidores. El Tribunal expresa que OSIPTEL no debió
convalidar el pago de un "cargo fijo" a pesar de no prestarse el servicio,
aunque el usuario aceptara dicha vulneración en ejercicio de su libertad
contractual.
Entre
sus fundamentos el Tribunal Constitucional señala que “...recae sobre los
órganos del Estado la obligación de restaurar el equilibrio perdido a
consecuencia de una relación de desigualdad, y de proteger los derechos
fundamentales como sistema material de valores. También en estos casos,
como lo ha afirmado el Tribunal Constitucional Federal Alemán, existe una
obligación de protección de los derechos fundamentales (BverfGE 81, 242 (256)).
(...)El
Tribunal Constitucional considera que la aplicación de una cláusula de
contratación que liga a la recurrente a una de las codemandadas por un lapso
determinado, y al pago de un “cargo fijo”, dadas las circunstancias específicas
del caso de autos, resulta palmariamente inconstitucional, por violar la
dimensión negativa de la libertad contractual. Este Tribunal estima que, en la
medida en que OSIPTEL no ejerció debidamente su deber especial de protección de
la dimensión negativa de la libertad contractual de la recurrente, violó
nuevamente el derecho reconocido en el artículo 65 de la Constitución, siendo,
por lo tanto, inconstitucional el ordinal N.° 2 de la parte resolutiva de su
Resolución N.° 1”. Esta Resolución no sólo resulta importante en cuanto
resuelve a cerca de un derecho individual, sino que tiene trascendencia por el
interés público tratado, y que es apreciado desde la perspectiva de los
derechos fundamentales.
[14]
Kelsen afirma que la expresión fuentes del Derecho es utilizada para hacer
referencia en primer lugar a la razón de validez normativa, en este sentido, la
norma superior es fuente inmediata de la inferior; en segundo lugar como forma
de creación de la norma; así, el acto legislativo es fuente de la ley; el acto
de sentenciar lo es de la sentencia; la costumbre, de la norma consuetudinaria;
en tercer lugar como forma de manifestación de las normas. La Constitución, la
ley, los decretos serían en este sentido fuentes del Derecho. Finalmente, en
cuanto lugar, se habla de fuentes como el conjunto de pautas compuesto por
valoraciones, principios morales, doctrina, que determinan la voluntad del
legislador, contribuyendo a dar contenido a la norma jurídica, en la síntesis
de Osorio y Florit.
[15]
En sentido contrario se tiene por ejemplo la opinión de Eugenia Ariano Deho
quien considera que “el Ministerio Público sólo podrá iniciar un proceso cuando
la propia ley lo autorice. Cuando así lo hace, lo hace en sustitución de quien
sería la parte legítima, y si la ley lo autoriza es porque considera que hay un
interés público de por medio”. (ARIANO DEHO, Eugenia, Apuntes sobre el Título
Preliminar del Código Procesal Civil, en Revista Cathedra, Año II Nro. 3,
septiembre de 1998, Palestra Editores, p. 11.
